港闸法院审结预防性行政诉讼 一审裁定驳回原告起诉

“民告官”在人们的意识中，通常是对行政机关作出的行政行为不服，或者行政机关拒不履行法定职责而提起的诉讼。但对于当事人要求行政机关不得作出某项行政行为而提起的诉讼是否属于行政诉讼受理范围，应当如何审理？2015年9月9日，南通市bet365手机版下载对这五件预防性行政诉讼作出一审裁定，驳回原告陈某某的起诉。

陈某某房屋所在的南通市崇川区钟秀街道运河村一组于2012年征地拆迁，陈某某房屋亦属拆迁范围。2013年3月20日，陈某某向南通市发展和改革委员会、南通市国土资源局、南通市规划局、南通市城乡建设局和南通市环境保护局五家单位邮寄《依法行政告知函》，以所建房屋于2012年11月26日遭不明身份人员非法破坏，已由公安机关立刑事案件侦查为由，要求上述单位在刑事案件等事宜未得到妥善解决之前，不得向任何单位、组织和个人发放涉及该地块相应的行政许可证。

2015年6月8日，陈某某向南通市bet365手机版下载提起行政诉讼，要求判令前述五家单位履行行政职责，停止发放其房屋所涉地块相应的行政许可证。对此，五被告答辩认为，原告起诉不符合法律规定，根据原告诉求，如果被告已发放相应行政许可，原告应当起诉该行政许可行为；如果被告未发放相应行政许可，就符合了原告的诉求，其提起诉讼的理由也就不存在，故请求驳回原告的起诉。

港闸法院审理认为，根据现行《行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，从行政行为的表现方式进行划分，可诉的行政行为包括行政作为和行政不作为两种。原告陈某某提出的诉讼请求既不是起诉行政机关不作为，也不是起诉行政机关作出的特定行政行为，该诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。而从原告某某提起的诉讼请求来看，实质上是一种预防性行政诉讼，即对将来可能作出的行政行为提起诉讼，禁止行政机关作出某种特定的行政行为。我国现行行政诉讼法中并没有预防性行政诉讼的规定。在行政诉讼法学理论上，预防性行政诉讼通常是指为了避免给行政相对人造成不可弥补的权益损害，在法律规定的范围内，允许行政相对人在行政决定作出前向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院阻止行政行为作出的诉讼制度。预防性行政诉讼作为一种事前救济型行政诉讼，核心目的是为了避免将来作出的或者正在作出的行政行为给行政相对人造成不可弥补的权益损害，根据“有权利必有救济”的原则，赋予行政相对人提起诉讼的权利。但是司法权与行政权各自职能不同，原则上应当在各自的领域范围内发挥作用。按照行政法理论上的行政行为成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即达到成熟的程度，才能进入司法审查程序。换句话说，对于尚未启动行政程序或者行政程序尚未有最终结论的过程性行政行为一般是不能进入司法审查程序的。这也是因为司法权作为一种事后救济型的权利，不应当过早地介入行政权所管控的范围之内，否则势必破坏行政秩序的稳定性，难免有司法权代替或干涉行政权之嫌。故港闸法院依法裁定驳回了原告的起诉。

“在美国行政法上，启动司法审查程序需要遵循一个重要原则——成熟原则。其含义是行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即达到成熟的程度，才能进入司法审查程序。我国《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定‘对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的’，不属于行政诉讼的受案范围，该规定事实上蕴含了行政行为成熟原则的要求。” 案件承办法官介绍说，“随着行政诉讼制度的不断发展、完善，对于行政行为一经作出即可能造成重大损失且损失不可逆转的情形，司法权适当介入也并非完全不可能，但毕竟我国现行的行政诉讼法律规范中并未有预防性行政诉讼的明确规定，而且本案原告的起诉也不符合此种情形。”