政府信息公开案件司法审查若干问题的思考

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布实施为提高行政执法透明度，保障人民群众的知情权、参与权、监督权，促进依法行政创造了制度条件，对建设法治政府，推动依法治国具有积极意义。从近年来《条例》实施的效果看，越来越多的社会公众通过申请政府信息公开的方式实现了对政府工作的知情权和监督权。尽管在此过程中也出现了少数公民利用政府信息申请条件比较宽松的便利恣意提出大量申请，导致行政资源、司法资源极大浪费的现象。但总体而言，知情权作为公民的一项基本权利，为了保障和实现公民这一权利，行政机关仍应严格依法履行政府信息公开义务。为了更好地助推政府信息公开工作的进步，港闸法院立足审判职能，对2013-2015年审结的政府信息公开行政诉讼案件中所反映的问题进行梳理和总结，以期《条例》得到更好的实施。

　　

一、政府信息公开案件审理基本情况

　　

2013-2015年，港闸法院共受理政府信息公开案件175件，其中2013年8件、2014年50件、2015年117件，占当年总受案数的比例分别为7.8%、16.4%和24.12%。2013年6月1日之前因还未实行集中管辖，故当年案件受理数相对较少。2014年和2015年政府信息公开案件呈猛增趋势，2015年增幅高达134%。

　　

2013-2015年，港闸法院共审结政府信息公开案件166件，其中判决驳回诉讼请求61件；裁定驳回起诉46件；判决撤销答复或者确认答复违法24件；裁定准许原告撤诉30件（其中被告提供政府信息后原告撤诉的11件）；以原告拒不到庭和庭审中拒绝陈述为由按撤诉处理的5件。

　　

在政府信息公开案件审理中，港闸法院坚守法律底线，对经审查政府信息依法应当公开的，判决撤销答复并责令行政机关限期公开，或者确认答复行为违法。判决行政机关败诉案件占总结案数的14.5%，其中一起典型案件被《江苏省高级人民法院公报》录用。针对政府信息公开案件中暴露的权利滥用现象，港闸法院创新裁判方式，对滥用诉权或故意违反行政诉讼程序的诉讼行为坚决予以抵制，在保障政府信息知情权与规制权利滥用之间力求平衡。如陆某父女诉南通市发改委等系列政府信息公开案件，成为全国规制政府信息公开权利滥用第一案，该案件被《最高人民法院公报》录用。又如瞿某诉南通市交通局案，瞿某拒绝服从法庭指挥，以无理请求拒绝向法庭陈述诉讼主张，致使庭审无法继续进行，该案按原告撤诉处理，有效遏制了当事人恶意“闹庭”的现象，维护了司法秩序，树立了司法权威。

　　

二、政府信息公开案件呈现的特点

　　

（一）申请公开的政府信息涉及的行政执法领域广泛

　　

2013-2015年，政府信息公开行政诉讼案件中涉及公安、国土、房管、人社、住建、规划、街道办事处等33个行政机关。从涉诉的行政机关数量之多，足见公众申请的政府信息涉及的行政执法领域广泛。

　　

（二）申请公开的政府信息相对集中，且呈不断扩大之势

　　

从政府信息诉讼案件反映的情况看，公众申请的政府信息内容五花八门，包括财政预算公开、公车使用情况、价格核定、许可、备案、投诉结果、工作人员姓名、劳动人事信息、土地利用、工程审批、拆迁补偿、监控录像、报警信息等。但由于近年来社会矛盾相对集中在征地拆迁领域，多数政府信息申请即由此类矛盾引发，故政府信息申请也明显呈现出相对集中的态势，主要集中在征地拆迁、公安执法、建设工程等领域。

　　

1.涉征地拆迁领域政府信息公开案件占比最大。因征地拆迁引发的大量矛盾纠纷，当事人在诉求得不到实现，纠纷得不到实质解决的情况下，往往通过申请政府信息公开的方式向行政机关施加压力、发泄不满。申请公开的内容主要有：（1）征地过程中形成的征地方案、征地批文、土地利用总体规划、宅基地使用审核情况、土地备案材料、土地用途变更情况等信息；（2）拆迁补偿过程中形成的房屋征收决定、裁决材料、补偿补助费用的发放使用、拆迁补偿结果公示表、实施拆迁单位名称及外包服务委托协议等信息；（3）监督拆迁流程、进展及结果，监督人员的证件号、证件照片及廉洁自律承诺等信息。

　　

2.涉公安领域政府信息公开案件的比重相对较大。虽然治安管理与拆迁工作不具有直接关系，但被拆迁人在拆迁过程中要求公安机关履行治安管理职责进而要求公开相关政府信息的情况较多。同时，由于公安机关具有治安管理和刑事侦查的双重职责，还兼有司法鉴定等多重职能，这导致一些申请人不加区分地一律作为政府信息向公安机关申请公开。申请公开的内容主要有：（1）接处警登记表、受案回执单、调查询问笔录、行政处罚决定书等公安机关行使治安管理处罚职责过程中形成的相关信息；（2）刑事立案与不立案的依据、刑事办案人员名单等公安机关行使刑事侦查职责过程中形成的办案材料；（3）伤残鉴定结论书、终止伤残鉴定的书面通知等公安机关行使司法鉴定职能过程中形成的信息；（4）信访投诉处理结果等公安机关行使纪检监察职能过程中形成的信息等。

　　

3.建设工程领域的政府信息公开申请较多。一方面少数申请人因拆迁形成纠纷，转而针对拆迁地块的相关工程向有关行政机关申请公开政府信息。如从建设工程立项开始，对立项审批材料、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、竣工验收材料、审计报告、交付使用时间、维护管理单位等工程建设过程中的一系列政府信息申请公开。另外，随着城市化建设以及商品房交易的繁荣，业主申请公开建设工程质量验收方面的政府信息也较多。

　　

除上述较为集中的政府信息申请外，当事人申请的政府信息范围正在逐渐扩大，主要涉及：（1）工伤保险参保情况、工伤保险基金收支及管理、内退依据、享受低保人员名单等社会保障信息；（2）集体合同、工资集体协商合同、职工身份置换协议、代包协议、财政预决算报告等本单位信息；（3）行政处罚决定书及行政处罚的强制执行情况等信息；（4）论文评审费的收支情况、政府慰问资金及物品发放明细表等财政信息；（5）许可审批材料、调查核实情况及前置许可依据等行政许可信息；（6）环境影响评价报告书及批复等环境保护信息；（7）物价核定依据、房产登记资料、企业改制依据、燃气质量监督情况、对商业银行的监督查处结果等信息。

　　

（三）滥用政府信息申请权、救济权现象突出

　　

从原告的诉讼理由和被告的答复看，引发政府信息公开行政争议的直接原因多是因为被告未作答复或未提供其所申请的政府信息，这类案件共计113件，占总受案数的64.6%。被告主要以不属于政府信息、政府信息不存在、属于过程性信息、内部信息、原告申请公开政府信息无生产、生活、科研等需要、涉及他人商业秘密、个人隐私等理由不予提供的96件。被告收到申请后未答复或者以申请内容不明确等原因未作结论性答复，原告提起诉讼的17件。

　　

但从申请人的纠纷背景、申请的信息内容、申请人的实际诉求以及行使权利中的各种表现看，政府信息公开案件猛增的深层原因在于政府信息申请权、救济权在一定程度上被滥用。在当前社会发展处于矛盾多发期、利益冲突期、官民矛盾较多的情形下，政府信息公开申请无任何限制以及申请人与答复行为形成利害关系即可获得诉讼资格等因素，导致政府信息公开申请以及复议、诉讼等程序成为少数人对公权力发泄不满、谋求自身利益的突破口。这在征地拆迁引发的矛盾中尤为突出。滥用权利的表现主要有：一是申请次数众多，家庭成员或利益相关人分别提出相同或类似申请。提起诉讼也较多。港闸法院2013-2015年审结的166件政府信息公开案件中，多人多次诉讼的情形较为普遍，如张某夫妇共提起政府信息公开之诉21件，孙某提起诉讼13件，一人提出5起以上诉讼的共有11人，共计达88件，占案件总数的53%。二是申请内容包罗万象。少数人以政府信息公开形式进行咨询、质疑、投诉、举报或是对已经掌握的信息反复、恣意提起公开申请、行政复议和行政诉讼等。三是真实目的不是为了获取政府信息，而是故意制造纠纷、讼争，企图对政府、社会施加压力。如在行政机关已经向原告提供或者告知获取途径，原告仍提起诉讼的有52件，占受案数的31%。

　　

三、政府信息公开案件审理中发现的问题及司法意见

　　

虽然当前少数人滥用政府信息公开申请权的情况在一定程度上影响了《条例》实施的法律效果和社会效果，但《条例》赋予公民知情权，提高行政执法透明度，建立阳光政府的立法宗旨符合法治发展的方向。为了更好地执行《条例》，提高政府信息工作质量，港闸法院对集中管辖以来审理的政府信息公开案件，尤其是行政机关败诉案件进行了全面分析，发现行政机关在政府信息公开答复过程中，对公众申请的是不是政府信息、该政府信息是否存在、是否应当公开以及答复过程中的程序、方式、方法等方面的理解和法律适用还存在偏差，应诉能力还有待提高。为了更有针对性地研究解决存在问题，港闸法院将2013年-2015年导致行政机关政府信息答复行为违法的典型案件梳理、归纳为以下十个方面的具体问题及处理意见，以期进一步厘清相关问题的理解和法律适用。

　　

（一）关于是否属于政府信息的判断问题

　　

实践中，行政机关以申请人所申请的信息不属于政府信息为由不予公开的答复较多，占港闸法院审结案件的20%。从《条例》第二条关于政府信息的定义看，政府信息具有以下几个特点：从信息产生的主体看，是行政机关；从信息产生的过程看，是行政机关履行职责过程中；从产生的方式看，既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人处获取的；从信息的存在形式看，是以一定形式记录、保存的。虽然该定义明确，但仍有少数行政机关对是否属于政府信息判断错误。如在作出的主体上，街道办事处是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》授权履行行政职责的政府派出机关，应当属于政府信息的答复主体，但案件审理中某街道办事处认为其是政府的派出机关，不是《条例》规定的政府机关，所作的信息不属于政府信息，这一答复不符合法律规定。又如申请人申请公开“搬迁任务由何单位实施、作出审批意见的事实和法律依据”，该信息属于搬迁实施单位在履行职责过程中形成的，符合政府信息的特征；再如行政机关根据相关法律对管理领域特定工程的施工单位具有备案的职责，该行政机关事实上也实施了备案行为，有关备案材料应当属于政府信息。

　　

（二）关于过程性信息的界定和公开问题

　　

国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。过程性信息是指处于讨论、研究或者审查中，对作出决策具有参考价值的信息，主要包括两种情形，一是行政行为尚未完成，正在进行的信息。由于行政机关还未最终作出行政行为，这类信息的公开可能对行政机关依法独立作出行政行为产生不利影响，故此时信息公开的时机尚未成熟，应当排除在政府信息公开范围之外。如果行政行为已经完成，行政机关则不能简单地将作出该行政行为过程中制作或获取的信息以过程性信息为由不予公开。二是作出行政行为过程中形成的决策性研究、讨论的信息。这类决策研究、讨论过程中形成的记录等信息材料反映的是参与人员的个人观点，可能与最终对外作出的行政行为不尽一致。为了保护行政机关内部决策的民主性，鼓励内部充分发表意见，应当将这类信息作为过程性信息不予公开。但实践中，个别行政机关对过程性信息的理解和界定存在偏差。如在工程竣工验收、立项审批等工作已完成的情况下，对履行相关职责过程中形成的整改通知、整改验收记录、监督巡查记录、报送的立项审批材料等作为过程性信息不予公开，则不当扩大了过程性信息的范围。

　　

（三）关于行政裁决程序中当事人的阅卷权与政府信息公开申请权竞合的问题

　　

最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的，公民、法人或者其他组织对此不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。此处“行政程序”应当限定在行政程序进行中，包括行政机关作出行政行为的程序和利害关系人对行政行为不服提起行政复议等程序。《行政处罚法》第三十一条、《行政许可法》第四十条、第六十条、《行政复议法》第二十三条等均特别规定了当事人享有卷宗阅览权。卷宗阅览权属于个案中的权利，当相关法律已经赋予当事人获取信息的途径，在该程序进行中，应当排除以申请政府信息公开的方式获取信息。而当行政程序未启动或者结束后当事人则有权通过申请政府信息公开的方式获取政府信息。且卷宗阅览权仅属于相关案件当事人或利害关系人，对其他申请人在行政机关履行职责完毕后申请公开政府信息并不适用。实践中，一些行政机关对此理解有所偏差，对应当公开的政府信息以属于行政程序中的信息为由不当拒绝公开。如行政机关在2006年对申请人作出相关行政裁决，后申请人一直未提起行政复议和行政诉讼，直到2013年申请公开行政裁决中的证据材料，该情形下则不能以申请人系行政裁决程序中的当事人而剥夺《条例》赋予的对影响其权利的行政裁决的知情权。

　　

（四）关于政府信息是否存在的判断问题

　　

申请人申请的政府信息确实不存在的，行政机关不负有公开的义务，而且对于不存在的事实一般无法通过证据证明，但行政机关应当就信息不存在作出合理说明，对于有证据证明已经进行搜索的应当提供相关的证据。如申请人要求房管局公开1956年南通市人民委员会填发的《南通市房地产他项权证》中载明的抵押字壹纸、交单壹纸。被告提出该材料形成年代久远，当时的档案材料经过多次移交及整理，并提供了原始卷宗。法院当庭查阅了原始卷宗，该卷宗页码连贯，并无原告申请的材料，基于以上原因，法院对被告主张的政府信息不存在予以采信。但某些案件中，如果经审查，被告具有相关职责并已实际履行，被告答复政府信息不存在则无法得到支持。如根据政府关于房屋征收与补偿的相关规定，街道是辖区内拆迁工作的具体实施单位，对被拆迁人补偿款的发放是其拆迁工作中的一项重要内容，街道称未制作或者获取被拆迁人补偿款发放等拆迁补偿信息，且未作出合理说明和提供必要的检索证据，应当认定未履行政府信息公开职责。

　　

（五）关于委托机关对委托事务中形成的政府信息的公开义务问题

　　

随着机构改革和政府职能的转变，行政职能社会化范围逐渐扩大。当前也有不少行政机关依法将部分行政职能委托给企事业单位、行业协会等社会组织实施。虽然相关职责由被委托机关实施，但法律责任的承担者仍然是委托机关。对于履行该行政职责过程中形成的政府信息，委托机关也应当负有公开义务。少数行政机关以相关工作交由其他单位履行而拒绝公开的答复不能成立。如建设局对于委托的建设工程质量监督站在监督管理过程中形成的相关信息负有公开义务。

　　

（六）关于“生产、生活、科研”需要的理解和适用问题

　　

根据《条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织在自身有生产、生活、科研等特殊需要（以下简称三需要）情况下可以申请获取政府信息。“三需要”是内涵与外延均不特定的法律概念，涵盖范围极为广泛，不应作限缩理解，不能将该法律规定的“三需要”作为公民提起政府信息公开的法定申请条件。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项规定，原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，应当驳回原告诉讼请求。从该规定也可以看出，申请人对于“三需要”只有合理说明的义务，无需提供证据证明。合理说明义务与举证证明义务无论从性质上、形式上、程度上都具有显著区别，不应混淆，也不应不加区分的将举证证明义务赋予给申请人。行政机关以告知形式要求申请人补充“三需要”的证明材料，属于法外增设申请人义务、拒绝履行政府信息答复职责。

　　

（七）关于申请内容不明确、不规范的问题

　　

1.名为告知申请内容不明确，实为拒绝履行政府信息答复义务的情形

　　

尽管《条例》第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。但是根据申请人对申请内容的描述，足以让行政机关知道其所要申请的政府信息的指向时，行政机关不得以申请人申请内容不明确要求其补充申请。如公民向行政机关申请某特定地块的“建设项目批准文件”时，其申请指向内容特定，明确。由于申请人在没有见到相关文件之前不可能对文件有具体、详细的认知。行政机关苛求申请人明确申请公开的政府信息的文件名称、文号或者其他特征描写，实质上是变相地拒绝履行。但如果申请内容确实模糊、难以确定的，行政机关告知更改、补充的则应认定为答复程序中的过程行为，未对申请人的权利产生实际影响，人民法院将驳回对该告知行为的起诉。

　　

2.“一事一申请”原则被机械适用

　　

按照国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，“在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”据此，“一事一申请”原则的适用，应当以申请项目繁多，难以辨别，也难以区分处理等情况为前提。实践中，一些行政机关不加辨别、机械适用“一事一申请”原则，不仅增加申请人的负担，也对行政资源造成不必要的浪费。如申请人在申请中要求公开土地利用总体规划和宅基地使用审核情况，虽然确属两项不同内容，但两项内容明确且独立，并无含混不清、无法辨别的情形，行政机关在此情形下仍要求申请人按照“一事一申请”原则分别提出申请，属于适用法律不当。

　　

（八）关于政府信息答复内容的准确性问题

　　

《条例》第二十一条对行政机关如何答复作出具体规定，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。行政机关应当针对申请人提出的申请作出准确答复，对于所申请的政府信息经查找确实不存在的，行政机关也应如实向申请人予以告知，而不应答非所请，将其他材料作为申请人申请的信息提供。如行政机关在档案材料中未能查找到申请人要求公开的政府信息，应当将该情况如实告知。如果行政机关将与申请无关的其他材料向申请人提供，申请人一旦提起诉讼，答复的合法性将无法得到支持。

　　

（九）关于政府信息答复程序的规范性问题

　　

1.涉及商业秘密、个人隐私应履行征求意见程序

　　

《条例》第二十三条规定，“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”一般情况下，行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，但行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，应当书面征求第三方的意见。实践中，个别行政机关认为申请的信息涉及第三方的个人隐私，但未履行向第三人征求意见的程序而迳行决定不予公开，不符合《条例》的要求。

　　

另外行政机关应依职权审查是否属于个人隐私、商业秘密，不公开是否对公共利益造成重大影响以及是否存在应当区分处理的属于公开范围的部分。如少数行政机关对申请人与第三人系母子关系、原婚姻关系的，一律不加辨别的以申请的信息涉及第三人个人隐私为由不予公开，构成答复违法。

　　

2.未在法定期限内答复或遗漏答复

　　

根据《条例》的规定，行政机关应当自收到政府信息公开申请之日起15个工作日内予以答复,如需延长答复期限的，应当告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。根据《条例》第二十一条的规定，即使政府信息不存在或不应公开的，行政机关也应当在法定期限内告知申请人。然而实践中，仍存在个别行政机关对申请不予答复、无正当理由延期答复或主张口头答复而没有证据证实等情形。对于申请人在同一份申请中申请公开多个政府信息的，还存在遗漏答复的情形。

　　

3.关于答复形式的规范性问题

　　

根据《条例》第二十一条第（二）项之规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。但实践中，行政机关作出的绝大多数答复都未能针对不予公开的结论说明相应的理由。虽然《条例》对说明理由的程度、方式未作出具体的规定，人民法院也鲜有在政府信息公开行政诉讼案件中以行政机关未说明理由而直接否定答复的合法性。但根据正当程序原则，行政机关以规范的形式对其作出的决定说明理由是应有之义，此举有利于减少行政争议。

　　

（十）关于行政诉讼中举证义务的履行问题

　　

在法定期限内举证并提交作出被诉行政行为的证据材料是行政诉讼法规定的被告的基本诉讼义务。但实践中，仍有少数行政机关怠于履行法定举证义务，无正当理由逾期提交作出被诉答复的证据材料或者对同一个答复中涉及多个申请内容的不能全面举证，使得原本可能合法的政府信息答复行为面临被依法撤销或确认违法的败诉风险。