“三需要”不应成为申请政府信息的门槛

　《政府信息公开条例》第十三条赋予公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息的权利。但生产、生活、科研等特殊需要（以下简称“三需要”）能否成为申请政府信息的程序要件，南通市港闸区法院在一起政府信息公开案件中对此给予否定回答，认为 “三需要”可以成为行政机关拒绝提供政府信息的理由，但不应成为提出申请的必要条件。行政机关在没有法律依据的情形下要求申请人补充“三需要”的证明材料而不作出答复，属于法外增设申请人义务，拒绝履行政府信息答复职责的行为。

2015年2月10日，原告穆某通过政府信息公开网站向被告某市发改委申请公开“某物流中心项目具体的初步设计（含设计图）及审批材料、审批结果”的政府信息，用途描述为了解、监督、取证。同年3月2日，被告某市发改委作出《政府信息公开申请告知书》，告知原告穆某以书面邮寄方式补充提供该申请与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关的用途证明材料（围绕申请里所提及的“了解、监督、取证”的相关方面），并明确自发出本告知书之日起至收到补充材料之日止的期间，不计入作出答复的期限。原告穆某对该告知行为不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告发改委作出的《政府信息公开申请告知书》并责令被告公开原告穆某申请的信息。

港闸院审理认为，本案的争议焦点在于两个方面，一是被诉告知行为是否具有可诉性；二是被诉告知行为适用法律是否正确。

关于被诉告知行为是否具有可诉性的问题。

判断一个程序性行为是否具有可诉性，依据的是该行为是否可能独立的对相对人的权利义务产生实际影响。一般情况下，告知行为是某一行政行为作出过程中的阶段性、程序性行为，其效力依附于最终作出的结论性行政行为，告知行为并不对相对人的权利义务产生实际影响。鉴于告知行为不具有独立影响相对人权利义务的特点，为防止针对行政行为中间环节形成的不必要的复议、诉讼等干扰行政执法的连贯性、完整性，从而影响行政效率，告知行为一般不具有可诉性。但就本案而言，被告某市发改委作出的告知行为虽然没有对原告穆某的政府信息申请作出结论性的答复，但通过告知要求原告穆某进一步补充与“三需要”有关的证明材料，事实上已经否定了原告穆某主张的“了解、监督、取证”等用途。在原告穆某未遵照告知执行的情况下，被告某市发改委未对原告穆某的申请作出任何答复。告知行为从客观上阻却了原告穆某的政府信息申请，该行为显然已经独立地对原告穆某的权利义务产生了实际影响，因此具有可诉性。

关于被诉告知行为适用法律是否正确的问题。

首先，《条例》第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。《条例》第二十条规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”由此可见，此处的法定申请内容明确而具体，并不包括“生产、生活、科研等特殊需要”，行政机关在法律规定之外要求申请人更改、补充明显没有法律依据。

其次，本案原告穆某通过互联网提出政府信息公开申请，并在用途描述一栏中表述为“了解、监督、取证”，应当说原告穆某对自身需要的表述是明确、清晰的。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项规定，原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，应当驳回原告诉讼请求。从该规定也可以看出，申请人对于“三需要”也只有合理说明的义务，并不强求申请人一定要提供证据予以证明。合理说明义务与举证证明义务无论从性质上、形式上、程度上都具有显著区别，不应混淆，也不应不加区分的将举证证明义务赋予给申请人。

再次，《条例》第十三条规定了公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向行政机关申请获取相关政府信息。但此处的“生产、生活、科研等特殊需要”是内涵与外延均不特定的法律概念，涵盖范围极为广泛，不应作限缩解释。国务院办公厅《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第十四条规定，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”以上规定表明，行政机关可以申请人申请政府信息不符合“三需要”而拒绝提供，但本案被告某市发改委却将“三需要”作为申请程序上的限制条件而拒不作出答复，不仅没有法律依据，也在客观上剥夺了当事人的政府信息公开申请权。

“法律之外无行政可言”，根据上述分析，被告某市发改委在法定程序之外设置义务要求原告穆某补充“三需要”证明材料，并以此回避自身答复义务的被诉告知行为没有法律依据，应予撤销。由于被告某市发改委对原告穆某的申请未作答复，对所涉信息是否属于应当公开的信息尚未作出审查结论，法院不宜代被告某市发改委履行审查职责而直接要求被告某市发改委公开案涉信息，而应依法责令被告某市发改委在一定期限内作出相应的政府信息公开答复。

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