行政许可注销中的存在问题及完善建议

《中华人民共和国行政许可法》的制定和施行在中国行政法治建设过程中具有里程碑的意义。行政许可是一种授益性行政行为，是“对相对人产生设定或确认权利或法律上的利益的行政处分”[1]，授益行为意味着对相对人权益的增加、扩大、认可。对于是否授予，行政机关在审批过程中自由裁量权较大，容易滋生权力出租、不平等对待等问题。因此，行政许可的审批环节无疑是行政许可领域最需要规制的“重灾区”，我国《行政许可法》对此加以了详细规范。相较之下，行政许可作出以后的一系列环节就成了聚光灯后的阴影，成为被忽视的角落。行政许可是一个动态的过程，从申请行政许可到颁发行政许可证或者变更、延续、撤销或注销行政许可等，会产生一系列形态的行政行为。[2]如果将某一行政许可从申请、审批授予到注销看作一个从头到尾的过程，《行政许可法》显然对头部作了较为详尽的规定，但对处于尾部的行政许可注销则着墨很少。这种“蛇尾”在行政许可法近十年的实践中，越来越暴露出规定过于简单、执法程序保障不足等弊病。关于行政许可注销制度有待完善的命题虽已得到理论界和实务界一定的关注和讨论，但总体来讲研究不多。笔者将立足有关行政许可注销的现行法律规定，分析存在问题，提出行政许可注销中程序保障的建议，以期对完善行政许可注销制度、提高行政许可注销的规范化有所裨益。

　　

1. 几个案例引出对行政许可注销制度存在问题的思考

案例一：方某于2009年3月、4月间两次吸食冰毒，曾被行政拘留、强制隔离戒毒两年，期满后又被责令自2011年5月起至2014年5月接受社区康复。2012年1月公安机关以方某处于社区康复阶段，属吸毒成瘾未戒除人员，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第42条的规定，将方某的机动车驾驶证予以注销。方某不服，提起行政诉讼，认为其自2011年5月强制隔离戒毒期满后再无吸毒行为，被告认定其属于吸毒成瘾未戒除人员的事实错误，且注销驾驶证之前也未听取其陈述、申辩，侵犯其合法权益。

　　

我国法律对行政机关作出行政许可注销未作任何程序性规定。行政机关在作出行政许可注销之前是否应当履行告知、听取陈述、申辩等执法程序，以保证行政许可注销行为公开、公正实施？另一方面，当前“毒驾”引发的交通事故频发，说明社会上还有一些“瘾君子”尚未被注销驾驶证，仍手握汽车方向盘（甚至是公共汽车），潜在地威胁着人民生命财产安全。如果行政机关能及时将这类人员的机动车驾驶证予以注销，是不是能从源头上有效避免悲剧发生呢？如本案中方某在2009年即被查出吸毒行为，却长达四年一直拥有合法驾驶资格，可见行政许可注销在社会生活中的重要性，由此也带来行政许可注销由谁启动、有无注销期限等问题。

　　

案例二：2007年6月南通某广告传媒公司经江苏省交通厅作出的行政许可，在宁启高速公路某收费站区设置二套高立柱广告设施，许可期限自2007年7月1日至2010年6月30日止。有效期届满前，该广告公司未在法定期限内向江苏省交通厅申请延续，有效期届满后也未重新办理相关许可手续，但一直在使用该广告立柱。2012年9月江苏省高速公路经营管理中心以高速公路沿线土地管理使用者的身份起诉要求广告公司停止侵害其土地使用权。

　　

本案虽是一起民事诉讼，但也反映出行政许可注销中的问题，如被许可人在许可有效期届满后，未重新取得相关行政许可，却一直从事被许可经营的事项，对此，原行政许可机关是否应当依职权予以注销？如果涉及相关第三人的权益，第三人该如何救济其权利，是否有权要求作出行政许可的行政机关履行行政许可注销手续？

　　

案例三：A公司与B公司交易失败受损，后A公司得知B公司在交易过程中隐瞒已被吊销营业执照的事实。A公司在无法追回损失的情况下以工商局未依法办理B 公司注销手续，怠于履行职责为由，提起行政诉讼。

　　

根据《行政许可法》第70条规定，营业执照被吊销的，工商局应当依法办理注销手续，但《公司法》第197条规定，公司清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会或者有关主管机关确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。《公司登记管理条例》第43条也规定由清算组向原公司登记机关申请注销登记。可见后两条规定由公司申请注销。但在公司未申请注销登记情况下，工商局有无主动注销的职责，如有，工商局在什么期限内作出注销及如何办理注销？对此，《行政许可法》与其他部门法规定未作衔接性规定，因而也给法律适用带来一定难题。

　　

2. 行政许可注销的性质及意义

我国《行政许可法》第2条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《行政许可法》第70条规定，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

　　

（一）行政许可注销的性质：实体性注销抑或程序性注销

　　

行政许可注销，一般是指“因法定事由的出现，合法有效的行政许可失去了效力，没有继续存在的意义，行政机关依法办理的废止手续。”[3]，也有表述为“由于被许可人违反要求不再适宜持有行政许可，或者行政许可被撤销，或行政许可有效期届满或其他特定情形，行政许可自然失去效力，而由决定给予行政许可的行政机关予以注销”[4]等。常见的行政许可注销有：公司、企业注销登记、各种资格证的注销等。

　　

行政许可注销是导致行政许可废止的行为之一。但关于行政许可注销的性质，在理论上存在“程序说”和“实体说”两种观点。“程序说”认为，注销是行政机关注明取消行政许可，行政许可结束后由行政机关办理的手续。[5]也即，在注销之前，行政许可已经失效。或者说，是基于特定事实的出现而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力的行为。[6]“实体说”则认为，行政许可注销行为是行政机关基于特定情况的出现，依法消灭已颁发行政许可的效力的行为。[7]注销是行政许可效力终止的原因之一，即在注销之前，行政许可仍然是有效的，行政许可的效力因注销而终止。

　　

笔者认为，界定行政许可注销的性质属于理论研究的范畴，终究应建立在现行法律规定的基础上。而从我国现行法律规定看，客观而显著的存在着程序性注销和实体性注销两种。从《行政许可法》第70条就可见一斑。第70条第1、4项规定，行政许可有效期届满未延续的和行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证依法被吊销的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。该两种情形下的注销典型的体现了注销所具有的程序性消灭行政许可的特征；而其他三种情形下，在行政许可注销之前是合法存在的，注销行为是导致被许可权利丧失的直接原因，具有实体性终结的特征。

　　

有关行政许可注销的情形还有很多散见于其他特定领域的法律规范中。综观众多规定，对以上两种性质的注销都各有体现，既有对已失效许可的程序性注销，又有特定事由下的实体性注销。

　　

程序性注销，如《中华人民共和国律师法》第9条规定，申请人有以欺诈、贿赂等不正当手段取得律师执业证书等情形的，由司法行政部门撤销准予执业的决定，并注销被准予执业人员的律师执业证书。《国家司法考试实施办法》第19条规定，违反本办法规定取得《法律职业资格证书》的，由司法部撤销原授予法律职业资格的决定，并收回、注销其《法律职业资格证书》。显然，此处的注销仅起到程序性终结的作用，导致被许可人资格丧失的实体性行为是司法行政部门的撤销许可行为。

　　

实体性注销，如《中华人民共和国海域使用管理法》第46条规定，违反本法第28条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正……对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。此处的注销就不是简单的程序性终结，而是在实体上认定擅自改变海域用途拒不改正的行为后作出的行政许可注销。

　　

甚至有在同一法条中，既规定程序性注销事由，又规定实体性注销事由的。除了前述《行政许可法》第70条规定的情形不尽相同，又如《期货交易管理条例》第21条规定，期货公司或者其分支机构有《中华人民共和国行政许可法》第70条规定的情形或者下列情形之一的，国务院期货监督管理机构应当依法办理期货业务许可证注销手续：（一）营业执照被公司登记机关依法注销；（二）成立后无正当理由超过3个月未开始营业，或者开业后无正当理由停业连续3个月以上；（三）主动提出注销申请；（四）国务院期货监督管理机构规定的其他情形。其中第一、三项是程序性终结的注销，第二项涉及营业情况的认定，则应属实体性终结的注销。

　　

笔者认为，在我国现行法律框架内，不管是程序性注销，还是实体性注销，都在发挥着废止行政许可的作用，程序性注销和实体性注销根本的区别在于注销前行政许可的效力是否已经丧失。理论上对性质的区分，关键不在于得出孰优孰劣，进而对现行法律进行全面的清理而只取其一，而在于指出当前程序性注销和实体性注销混为一谈的客观现状，分析其弊端，进一步加以完善。对此，将在后文予以阐述。

　　

（二）与相关概念的简要辨析

　　

根据《行政许可法》的相关规定，导致行政许可废止的除了注销，还有撤销、撤回、吊销等。在实体性注销语境下，注销与后三种可以说地位、作用相当，但根据《行政许可法》第70条第4项的规定，行政许可的注销还是行政许可撤销、撤回、吊销后的必经手续。这一规定又将注销定位于撤销、撤回、吊销后所履行的一项特定手续。为了更全面的阐述行政许可注销的性质，故对以上概念彼此之间的区别作简要的辨析。

　　

关于行政许可的撤销和注销的区别。根据《行政许可法》第69条规定，对于行政机关或其工作人员违法作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，可以撤销行政许可，或者被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。两者的主要区别在于：撤销针对的是行政机关或被许可人具有违法性的事由。而注销既有针对违法行为，也包括行政许可有效期届满、被许可人死亡、不可抗力等客观发生的事由。

　　

关于行政许可的撤回和注销的区别。根据《行政许可法》第8条第2款的规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。两者的主要区别也在于所针对的法定事由不同。

　　

关于行政许可的吊销和注销的区别。行政许可的吊销是指“申请人和许可机关发证时皆无过错，由于被许可人在许可活动中严重违法，致使其不足以再持有许可证，而由许可机关剥夺其从事许可事项资格的行政处罚行为。”[8]我国《行政处罚法》第8条将吊销许可证规定为行政处罚的种类之一。而行政许可注销则不属于行政处罚行为，两者在性质上的不同决定了适用范围、执法程序、法律后果等方面的区别。

　　

（三）行政许可注销所具有的价值功能

　　

虽然行政许可注销意味着某项行政许可“寿终正寝”，虽不像行政许可审批如“初生儿”一般的分量之重，但不管作为一种对外公示的“终极仪式”还是导致许可废止的直接原因，行政许可注销在行政执法体系中所具有的价值功能仍不容小觑。

　　

第一，行政许可的注销，有利于保证行政许可制度应有功能的正常发挥。行政许可是授益性行政行为，行政机关通过行政许可对某些行业或资格实行准入制度，是国家权力干预社会经济生活的重要管制手段。在行政许可作出后，仍然需要对被许可人是否始终符合被许可的法定条件加以监督管理。对不符合条件的行政许可及时注销，是保证行政许可持续发挥管理社会经济生活的重要方面。如前述案例一，对吸毒人员的机动车驾驶证不及时注销所带来的社会危害不亚于行政许可授予之初的把关不严。如果使已不符合条件的行政许可仍然存在，无异于行政许可制度的虚设。

　　

第二，行政许可注销，是向社会准确公示行政许可信息的政府公共服务职能的体现。被许可人获得某种行政许可意味着具有某种权利和资格，可以凭此优势在社会上从事某种经营或实施某种行为，也必然与交易他方或社会公众产生一定的法律关系。为了让市场或社会主体拥有准确的许可信息，从而甄别判断并作出理性的决定，减少交易风险，掌握行政许可审批权的行政机关有责任也有义务将行政许可完整的信息链公诸于众。获得许可与丧失许可的信息同样重要。如案例三中所反映的被吊销营业执照的企业仍然在从事市场经营活动和企业未被及时注销有着很大的关系。

　　

第三，行政许可注销，是有效利用社会资源的内在要求。从《行政许可法》第12条设立许可的范围可以看出，行政许可制度的设立是对有限的社会资源的合理配置，或对关系到重大公共利益的特定行业实行市场准入，以防止自然资源、公共资源的过度开发或浪费。但被许可后因各种情势变化，不可避免会产生许可终止情形，当被许可人在不具备许可所应具备的资格条件时，如果不及时注销许可，则可能形成形式上有效，实质上无效，却长期占有许可配额的状态。由此，将导致在实行总量控制的许可领域，符合条件者因数量限制等原因无法正常获得许可，使社会资源、公共资源不能持续有效利用。

　　

3. 现行行政许可立法中的存在问题

总体来讲，由于行政许可是授益性行政行为，是否授予行政许可关系到相对人能否合法公平取得某种权利或资格，意义重大且明显。因此，从我国行政许可法的立法体例看，也重在行政许可审查阶段的规定，该法“行政许可的实施程序”章节主要内容是申请与受理、审查与决定、期限、听证等，而将注销规定在“监督检查”章节中，且条文寥寥。立法上的过于粗疏带来以下一些问题。

　　

（一）行政许可注销的执法程序规定几近空白，程序保障不足

　　

《行政许可法》涉及注销的只有第70条，该法律条文规定的仅是行政许可注销的几种情形，而对行政机关如何办理行政许可注销，履行何种执法程序，《行政许可法》或其他法律法规均没有涉及。事实上，行政许可注销，尤其是实体性注销，实质上是对被许可人已获得的权利或资格的消灭，其执法后果有时并不亚于负担性行政行为给相对人带来的权利限制或剥夺；且被许可人基于许可实施了一定行为，注销甚至还会对与该许可行为相关联的社会法律关系的安全和稳定产生影响。《行政许可法》第8条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的许可。许可虽是经授权取得，但一旦拥有，权利则依法受到保护，非经正当程序不得轻易剥夺。这是规范行政管理，防止行政权力滥用的需要，也是保护相对人权益的需要。而由于当前行政许可注销在执法程序的规定上处于空白状态，难以避免草率注销、“悄悄”注销行为的发生，明显与《行政许可法》第8条背道而驰。如前文案例一中，虽然公安机关从对公共交通安全负责的角度加强注销吸毒人员驾驶证的执法力度具有积极意义，但执法过程中给予相对人陈述、申辩等权利应是提高行政行为正确性、尊重和保障相对人权利的法治要求，但现行法律却对此没有相应程序规定。

　　

（二）行政许可注销情形规定不统一，程序性注销和实体性注销混为一谈

　　

关于我国法律规范中既有程序性注销，又有实体性注销的立法现状在前文中已作详细梳理。在纷繁复杂的社会事务和行政管理中，导致行政许可注销的原因确实很多，各种法律法规、规范性文件等根据实际需要对行政许可注销的情形作出规定，在法治建设的起步阶段本无可厚非，但客观上讲，对程序性注销和实体性注销不加以区分，尤其对实体性注销不加以重视，忽视实体性注销中涉及对相关事实、行为的认定，对被许可人权利产生重大影响等因素，会淡化行政机关办理行政许可注销时本应具备的执法程序方面的要求和相对人权利的保障。当前，无论在立法还是执法领域，将注销简单的视为程序性注销的片面观点仍然存在。正如有学者分析认为，“我国除涉及新法与旧法更迭而采用‘废止’[9]一词外，在许多人眼里，行政行为事后被原机关收回（废止）往往是一个抽象行政行为或是机关对自己利益的自由分配、因而可免于司法审查的行为。因此，在我国，原机关事后废止自己的行政行为并没有得到法律有效的规制。“[10]目前行政许可注销立法过于简单、执法程序规定空白，一定程度上也与此有关。

　　

3. 行政许可注销的启动方式多样，行政机关注销职能不清

我国《行政许可法》第70条规定，对符合规定情形的，“行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。”从该法律条文的字面理解，行政机关办理行政许可注销手续是一种强制性、义务性的行政职责，但如果根据更具逻辑性的理解，这里的“依法办理”既可理解为“依法依职权办理”，也可理解为“依法依申请办理”。也就是说，《行政许可法》第70条对于行政许可注销的启动方式并未作十分清晰细致的规定。而立法现状却表明，行政许可注销的启动方式是多样的。

　　

1.依申请注销。如《邮政法》第81条规定，快递企业被吊销快递业务经营许可证的，应当依法向工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记。又如《征信业管理条例》第12条规定，经营个人征信业务的征信机构解散或者被依法宣告破产的，应当将个人征信业务经营许可证交国务院征信业监督管理部门注销。还有《国内水路运输管理条例》等都有关于被许可人应当向原许可机关办理注销许可手续等规定。

　　

2.依职权注销。如《民办教育促进法》第60条规定，终止的民办学校，由审批机关收回办学许可证和销毁印章，并注销登记。该法突出审批机关注销的主动性。

　　

3．依其他单位通知注销。如《种子法》第73条规定，农业、林业行政主管部门依法吊销违法行为人的种子经营许可证后，应当通知工商行政管理机关依法注销或者变更违法行为人的营业执照。又如《药品管理法》第100条规定，依照本法被吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的，由药品监督管理部门通知工商行政管理部门办理变更或者注销登记。

　　

行政许可一经作出，作出行政许可的行政机关与被许可人一般情况下不会一直保持联系，很难随时掌握被许可人发生的不符合许可条件的新情况，也许这是规定由被许可人申请注销的客观原因所在。但被许可人能否自觉履行申请注销这一义务却很难保证，对此，现行法律对应注销而相对人未申请注销时，行政机关如何行使职能未作进一步衔接规定。即使部分法律规定行政机关应当依法办理注销，但由于法律依据之间的相互冲突或规定过于原则笼统，客观上也降低了行政机关履行职责的义务性和主动性，削弱了行政许可注销制度的功能发挥，使行政许可注销程序不能在许可条件发生变化时及时作出所应具有的应对，从而造成行政管理不力、社会资源浪费、甚至社会风险增加等后果。如前文案例二和案例三就反映出以上存在问题。

　　

四、行政许可注销制度的完善建议

　　

笔者认为，由于我国当前行政许可注销的执法程序几乎处于无法可依的状态。因此，在现行法律框架内，行政许可注销制度亟待解决的是完善行政许可注销的执法程序。鉴于现行法律规定中客观存在程序性注销和实体性注销两种性质的注销，以及依职权和依申请等注销启动方式，笔者认为，行政许可注销制度的建构应当在对以上两个方面梳理区分的基础上完善程序规定。

　　

（一）梳理区分程序性注销和实体性注销

　　

程序性注销和实体性注销对相对人权利的影响存在事实上的差异，因此，本着行政执法精简、效率的原则，对有效期限届满未延续、被许可人死亡、被许可人所持的行政许可已经被撤销、撤回或者吊销等客观原因或事实导致的程序性注销，有必要对执法程序从简要求。而由于实体性注销，需要行政机关主动认定相关法律事实和行为，则应当遵循正当程序原则，严格履行相应的执法程序。

　　

（二）梳理区分依职权注销和依申请注销的情形

　　

如我国台湾地区实行统一的《行政程序法》，对依职权和依申请注销分别予以规定。该法第123条和第124条规定，行政处分所依据的事实事后发生变更，致不废止该处分对公益将有危害者以及其他为防止或除去对公益之重大危害者，原处分机关得依职权自废止原因发生后二年内废止。第128条对相对人及利害关系人申请废止的情形规定为“行政处分所依据之事实事后发生有利于相对人或利害关系人之变更者”等。

　　

我国《行政许可法》对于行政机关有能力和条件主动发现和审查原许可条件有无丧失的，可规定行政机关有主动依职权办理注销的职责以及办理的期限，否则应当承担不作为的法律后果。对于依申请的注销，应明确规定申请人向原作出行政许可机关申报的义务和申报的期限，而后由行政机关审查后作出是否予以注销的决定。两者适用的情形，对于不注销将会对公共利益产生危害的情形可规定由行政机关依职权注销，而对相对人有利的情势变化，可赋予相对人依申请注销的权利。

　　

（三）完善行政许可注销的程序性规定

　　

“行政机关行使行政权，实施行政管理是以国家强制力为后盾的，它不以相对人的意志为转移。此时，相对人总是处于被动的、劣势的地位。”[11]因此，通过程序性权利来保障实体权利已是现代法治的基本要求。通过法律规定规制行政主体行使行政权的方式、形式与步骤，可防止行政权的滥用，规范行政权实施的过程，使实体行政行为的运行规范化和科学化，并且，通过公开与参与等程序制度的建立，防止行政主体实施实体行政行为时的随意性和滥用职权，保护公民的合法权利。

　　

纵观国外有关行政法的规定，对授益行政行为的废止多有程序要求。如美国1946年《行政程序法》第558条第3款规定：“当有人申请法律所规定的许可证时，机关应在适当考虑所有利害关系人或受其不利影响者的权利和特殊利益的基础上并在合理的期限内，着手进行和完成本编第556条和557条规定的程序或其他法律规定的程序，而且作出决定。除非当事人自愿或者公众健康、公众利益或公共安全另有要求，机关若要合法地收回、停止、吊销或废除许可证，都必须在机关程序开始之前给许可证持有人——（1）由该机关发出的、写明可能导致此种措施之事实或行为的通知；（2）表明或得到遵守一切法律规定的机会。”[12]德国通过制定《行政程序法》，强调确立和遵守行政程序是作出没有法律争议的和客观裁量的决定的保障，现代裁决理论认为，程序本身对裁决具有重要意义。因此，法律不仅要规定裁决的实体要件，而且必须规范裁决的作出，即行政程序。[13]

　　

行政许可行为所产生的法律效果最直接的承受人是被许可人，被许可人一旦依行政许可享有或因信赖许可已采取了一定法律行为时，行政机关对许可行为的注销，无疑会对相对人产生不利影响。因此，行政许可注销过程中有被许可人的参与是应有之义。权力的理由和权威是通过相对人的介入和行政主体共同证成的，通过合理的行政程序设计来实现行政权力的目的。通过程序行政行为实现了行政主体与行政相对人之间的“交涉”与“反思”，以相对人的防卫权和抗辩权来对抗行政权，从而使行政权的行使更具有合法性与合理性。[14]在行政许可注销程序中，“许可的获得者和使用者乃至其他利害关系人享有广泛的程序权利，其中包括要求举行听证的权利；对质、辩论的权利；对听证记录进行确认和补证的权利；要求行政机关职能按照案卷排他性原则作出裁决的权利”[15]。从程序性行政行为对权利保障的作用看，笔者认为行政许可注销应履行以下几方面的程序行为：

　　

1. 告知

行政机关在作出行政许可注销前，除法律另有规定或紧急状况外，应当事先告知被许可人相关事实、理由和根据，同时告知相对人参与行政行为的权利和参与途径、方法，并在作出行政许可注销决定后，告知相对人决定的内容和不服寻求复议、诉讼救济的途径、期限等。

　　

2．调查行为

　　

行政机关在作出注销决定前应当获取有关证据或信息，依法收集各种资料，在事实根据和证据充分的情况下作出决定。根据《行政许可法》的规定，行政机关对行政许可申请人提交的申请材料进行审查，对不能通过形式审查当场作出决定的，应当根据法定条件和程序对许可申请进行实质审查。该审查原则不应当局限于行政许可审批中适用，在变更延续、撤销、注销等程序中也可加以适用。

　　

3.陈述和申辩权

　　

陈述和申辩权强调的是相对人在行政许可过程中，为了行政机关能做出有利于自己的决定，有向行政机关说明有利于自己理由的权利，同时对行政机关所认定的事实和拟作出的决定提出不同意见，加以驳斥的权利。

　　

行使申辩权最重要的体现是听证权的行使。行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。[16]其基本内涵是，在行政程序理念的支配下，行政行为的作出给予行政相对人参与的机会，以实现让当事人了解决定依据的事实和理由，实现为自己辩护的权利，以促进行政活动的公正性的目的。[17]听证制度有利于相对人参与，防止行政偏私和权力滥用、保障行政公正和反映相对人利益。

　　

听证可分为正式听证和非正式听证。正式听证还称为审判型听证。非正式听证则形式要求较低，不要求采用司法审判模式听取意见，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，实质追求当事人得到表达意见的机会。非正式听证成本低、灵活性强，既能达到听证的目的，又兼顾行政效率，较适宜在行政许可注销程序中适用。

　　

五、结语

　　

执法程序的规定和执行不是一种形式或宣示，其所透出的程序正义的理念是推动依法行政、建设法治政府的一个重要方面。现代社会中行政权是一种庞大的国家权力，具有强大的支配权和自由裁量权，具有滥用和侵权的极大可能性。因此，行政权必须是一种有限的权利。程序正义具有确保行政职权正当行使的功能。行政行为在实现实体内容时，必须要与程序保障同行。

　　

 

　　

 

　　

17