政府信息知情权的滥用及其规制[1]

内容摘要：滥用政府信息知情权和起诉权已经成为困扰行政执法和行政审判的现实难题。由于缺乏法律规范的明确规定，实践中普遍选择了消极承受的方式。本文首先归纳了滥用政府信息申请权的特点，考察了域外的立法经验，以此说明对滥用知情权进行规制的必要性和可行性。其次论证了知情权在主体、客体和行权方式上的法律属性，揭示出知情权被滥用存在着制度上的因素。第三部分则从权利行使的目的、权利行使的方式及权利行使的界限三个方面论证了知情权滥用的界定标准，并确定了行政程序中的规制方式。对滥用知情权进行规制的最为有效的方式应当是在诉讼程序之中，剖析了通过原告资格进行规制的缺陷和悖论，明确应当从是否缺乏诉的利益、诉讼目的是否正当、是否有悖诚信几个方面对起诉行为进行审查，并最终决定是否应当驳回起诉。为了在保障知情权与限制权利滥用之间寻求平衡，基于既判力的规定，对于被认定滥用知情权的当事人再行提起同类诉讼必须履行说明义务，否则，应当同样视为对起诉权的滥用。

　　

 

　　

 

　　

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来，滥用政府信息知情权已经成为一个突出的现象，这是众所周知的事实。解决问题的出路不应是归责法律制度的缺陷而无所作为，而在于探究如何对这种现象进行有效规制？对此需要借鉴域外经验、认清知情权的法律属性、明确知情权滥用的界定标准、正确运用行政、司法的方式进行规制等问题。

　　

一、滥用知情权的客观表现及域外经验

　　

政府信息公开领域中的滥申请和滥诉，称得上是一个世界性问题。日本政府信息公开专家盐野宏对此曾经指出：“有人好像是以专门请求信息公开为职业，将其当作兴趣或嗜好的人，日本有我国台湾地区也会有，在日本听说有一个行政机关有80%以上的案子都是同一个人所请求的，如何来防止这样的情况的讨论也曾有过。”[2]

　　

归纳《条例》施行以来知情权的滥用现象，大致有以下几个方面的特点：一是申请主体相互关系密切。多为有一定关联的主体，如亲属、同事、同一集体经济组织成员等具有密切联系的特定人群。二是申请数量众多且多有重复。一个申请主体动辄提出几十件、上百件政府信息已是普遍现象，不仅关系密切主体对同一或同类信息分别提出申请，甚至同一主体也会对同一或同类政府信息反复申请。三是申请内容五花八门。包括咨询、质疑、投诉、举报及要求获取内部管理、过程性信息等明显不属于政府信息的事项。四是申请动机多种多样，在获取政府信息的背后往往裹挟着泄愤、报复、施压等真实动机。五是恣意穷尽救济程序。即使明知申请的内容不是政府信息，也无论行政机关是否满足其获取和知悉政府信息的主张，均逐一提起行政复议和行政诉讼。

　　

多国信息公开立法均有关于对信息滥用问题的相关规定，并规定了相应的应对之策。泰国《官方信息法》第一条规定，如果申请涉及过量信息或无合理原因过于频繁提出申请，该申请可能会被拒绝。韩国《公共机关信息公开法》第八条第二款规定：“因申请人要求提供的信息为人所知或要求提供的信息量过大，以致严重地影响公共机关的正常业务，可以限制所提供的信息副本或者复制件。”南非《信息公开促进法》第四十五条规定：对于“明显无聊或无理取闹”的申请或对“公共机构的资源造成实质性的、不合理的转移”的申请可拒绝。新西兰《政府信息法》第十八条规定：“申请轻佻、无根据或无足轻重”的，“可作出拒绝决定”。在墨西哥，可以拒绝侮辱性的申请或此前已经回应过的申请。在英国，刁难性或重复的申请，以及对已经公开信息的申请和将要被公布的信息的申请都被排除在外。[3] 总结以上各国对滥用政府信息知情权的规定，主要包括了以下几个方面的内容：无正当理由大量、频繁提出申请；严重影响到公共资源管理机关的正常工作；被申请人直接作出拒绝决定。

　　

二、知情权的三个法律属性

　　

知情权是一个集公法与私法、程序与实体、积极与消极、抽象与具体等多元内涵于一身且不断发展的权利。对此有基本人权说，政治权利说、综合权利说等等，[4]本文舍此不究。站在司法实务的角度观察，知情权显然已经具备独立、法定的特性。本文所指知情权特指《条例》语境下的含义，指公民、法人或者其他组织获取、知晓政府信息的权利。结合《条例》的规定，知情权的以下几个方面的法律属性对规制其滥用具有特别的意义。

　　

一是知情权的主体具有不特定性。知情权产生于以权利制约权力以实现参与政府治理的需要，其主体自然应当是行政权力行使主体之外的其他所有社会主体，具体包括一国境内的公民、法人或者其他组织，《条例》也是接受了这一基本论断。《条例》第十三条规定“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取政府信息。这一论断的的理论基础在于：公共机构不是为自身掌握信息，而是为公众的利益代管信息，所以每个人都有获取这种信息的权利。[5]由于任何人可以对政府信息主张获取和知晓的权利，因此知情权的行使主体非常广泛，也就具有了不特定性。虽然《条例》第十三条有“三需要”的规定，国务院《关于施行<条例>若干问题的意见》也规定对申请人申请公开与本人“三需要”无关的政府信息，行政机关可以不予提供，但由于这样的规定违背了知情权的本质，限制了知情权的行使，实践中已处于休眠状态。明确知情权主体的不特定性对理解知情权诉讼的原告资格至关重要。

　　

二是知情权的客体广泛而特定。知情权的对象或者客体是政府信息。《条例》第二条明确规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由于政府职责的面广量大和政府获取信息渠道的多元、庞杂，决定了政府信息具有广泛性。另一方面，“履行职责、制作、获取”这样的关键词又决定了政府信息具有特定性。知情权客体的这一特性也为知情权的不正当行使留下了天然的空间。

　　

三是知情权需要通过积极主张的方式予以实现。虽然是一种法定权利，但是知情权的应然与实然的差距客观存在，表明权利主体和义务主体之间存在着现实的供需冲突，因而赋予权利主体享有积极主张的权利便成为实现知情权的基本保障。《条例》对政府信息规定了两种公开方式，行政机关主动公开和依申请公开。依申请公开需要积极主张不难理解。对于行政机关应当主动公开而未公开的信息，公民、法人或者其他组织如果需要获取和知晓，同样需要提出积极的主张方能实现。对此，《条例》和司法解释均有明确的规定。因此，知情权实质上包括了两个方面的含义，一是法定的获取和知晓的权利，二是申请获取和知晓的权利，前者是法律规范的应然状态，后者则是实现实然状态的程序上的保障，二者相辅相成，构成了知情权内容的完整性。法定的知晓权利是绝对权，不应受到限制，但申请的权利是一种相对权，需要他人的配合方能实现，这就必然会在申请人与被申请人之间形成权利义务关系，也必然存在权利行使的正当性问题。

　　

权力怀有扩张的本性是个共识，权利同样也具有膨胀的天性。《条例》实施以来，申请政府信息公开的数量呈不断上升趋势，同时也出现了一些极端的案例，江苏如皋范氏父子向有关行政机关申请政府信息公开达1436件就是其中的典型。[6]令人担忧的是，这种极端现象还呈现出漫延的态势。究其原因，虽不一而足，但知情权的上述三个法律属性无疑决定了滥权现象存在着制度上的背景，同时也为我们寻找解决问题的出路提供了依据。

　　

三、滥用知情权的认定标准及行政规制

　　

知情权是公民的一项法定权利，保障社会公众对政府信息的知情权是《条例》的立法目的之一。但是，权利的行使并非不受任何限制，知情权同样不能例外。《宪法》第五十一条规定：“ 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”知情权作为公民的一种积极追求，体现的是公民的自由意志。但是，在有着明确法律规范的领域，公民的自由意志应当也必须被纳入法定的轨道。更何况知情权中所包括的申请权是一种相对权，也意味着这一权利的行使不应损害相对方的利益。《条例》第一条中规定的“依法获取政府信息”表明，知情权也必须在法律的框架内行使。这就要求行使权利的目的必须符合立法的本意并具有善意；行使权利的方式必须符合正当的要求；行使权利不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。以上三个方面是依法行使权利最基本的要求，是任何权利行使所应遵守的底线，也是认定知情权是否构成滥用的基本判断标准。

　　

关于行使知情权的方式是否正当的问题。知情权行使方式是客观表象，即使是主张法定的权利，也应当通过合法正当的方式进行，如果行为方式不当，不仅不能得到实体上的最终认可和保护，程序上也应受到相应的规制。由于知情权需要通过积极主张的方式予以实现，判断行为方式是否正当主要考虑是否存在以下情形：是否存在大量频繁的申请；是否存在向同一机关一次性提交大量申请的情形；是否存在就同一申请向不同机关或向同一机关在不同时间提出的情形；是否存在明知不是政府信息而执意要求公开的申请；是否存在已经获取和知晓所申请的政府信息仍以明显不能成立的理由逐一提起行政复议或行政诉讼的情形；是否在提出申请、行政复议、行政诉讼的程序中存在故意扰乱秩序的行为等等。

　　

关于行使知情权的目的是否符合立法本意的问题。由于现行法律规范没有对知情权的滥用进行明确规定，立法目的就应担当重任。《条例》第一条明确规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。由此规定可以得知，知晓信息本身内容、提高政府工作透明度、督促政府依法行政、获取政府信息另有他用都是受到《条例》肯定和保护的的合法、正当动机。以上四个方面的目的尽管范围很大，却也是判断目的是否合法的基本依据所在。

　　

判断行使知情权的目的是否符合立法本意需要根据行为方式进行认定，对此无须赘言。实践中应当注意的问题是：首先、判断目的是否合法应当究其实质。无论理由如何广泛，获取和知晓政府信息是最为根本的理由，如果形式目的是主张获取和知晓，实质目的则是为了发泄对行政机关的不满而故意增加其工作负担等，应当认定是以形式上的合法目的掩盖实质上的违法目的。其次、判断目的是否合法需要综合认定。虽然不能仅仅以提出政府信息公开的数量来判断当事人是否滥用知情权，但规制滥用知情权主要是针对大量申请情形下的手段。所以，需要结合申请人提出的所有政府信息申请进行综合分析认定。再次、判断目的是否合法不能以偏概全。在提出大量申请的情形之下，不能因为其中个别申请违反立法目的就彻底否定申请人提出政府信息公开的权利，也不能因为个别申请符合立法目的就一概认定所有申请符合立法目的。

　　

关于行使知情权是否对他人造成了严重的不利后果的问题。由于滥用知情权占用了政府及其职能部门大量的人力、物力，必然使公共资源在维护个人利益与他人利益、公共利益之间明显失衡，《条例》的立法本意也在这种申请－答复－复议－诉讼的程序空转中荡然无存。因此，把知情权理解为没有任何边界的权利，可以随时提出不受限制的申请，这种损害他人并且对自己利益较少或根本无利益的绝对化的行为行使超越了权利不得损害他人的界限。当然，判断知情权行使的后果是否严重，不能以加重了行政机关的负担就简单予以认定，这种负担的增加必须是无谓的、令人难以理解和接受的，以致于行政机关的正常工作秩序受到了严重干扰。

　　

根据“谁主管、谁负责”的国家机关分工原则，规制滥用知情权的首要主体首先只能是受理申请的行政机关。受理政府信息公开申请的行政机关发现申请人存在前述客观表现时，可以根据目的是否合法、行为方式是否正当、后果是否严重三个方面作出综合认定，只要申请人的申请满足三个条件中的任意一个，受理申请的行政机关可以直接以申请人滥用权利为由，对其申请予以拒绝。对于拒绝决定，行政机关应当告知救济的相关事项，申请人对此不服可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

　　

由于对滥用政府信息知情权的判断需要建立在大量申请的基础之上，而这些申请往往可能是向不同的申请机关提出，因此，掌握足够的申请事实对判断申请人是否存在滥用权利至关重要，而这对于某个具体行政机关来讲可能勉为其难。事实上，根据《条例》对政府信息的定义，相关申请事实本身也符合“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的基本涵义，同样也构成了政府信息的组成部分。《条例》第三条第三款规定：“县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作”。第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”因此，上述人民政府的主管部门及行政机关的工作机构应当建立公民、法人和其他组织申请政府信息的统计、分析和汇总工作机制，并整理出包括申请主体、申请时间、申请信息名称、具体要求、提起行政复议及行政诉讼的次数、理由等内容在内的基本情况，将其作为政府信息由主管部门列入主动公开的范围，定期向社会公开通报。一方面通过主动公开的方式发布此类政府信息，以期对政府信息申请产生警示和教育作用，另一方面也为判断政府信息知情权的滥用固定相关基础事实。

　　

四、滥用知情权的司法应对

　　

十八届四中全会报告强调，人民法院要“加大对虚假诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”。制约政府信息知情权滥用的最为有力的程序自然是在诉讼阶段，一是因为行政程序中的拒绝终须得经过司法审查；二是司法审查的基础虽然是行政上的拒绝，但又不局限于此，还应当包括起诉权行使是否正当；三是司法审查的严格程序注定其判断更为谨慎。由于没有法律规范的明文规定，对于法官能否对此作出判断并作出相应的处理是存在争议的。笔者认为，审判权实质包括两个方面的含义，一是对诉讼程序的引导和规范，二是对实体争议的处理决定。公正的实体结果只能在正当的程序下形成。法官不得以法律没有规定为由拒绝裁判，针对的不仅包括实体争议的处理，理应包括对程序问题的判断和处置。否则，无异于割裂审判权的完整含义，最终也会伤害实体问题的处理。

　　

对于如何通过司法手段规制政府信息申请权的问题，实践中有观点认为应当从原告资格入手进行限制。笔者认为这一思路并不成立。行政诉讼的原告主体资格强调的是与被诉行政行为存在着“法律上的利害关系”。[7]随着《条例》的实施，利害关系论似乎受到了挑战。但通过解构相关概念和原理，不难发现，知情权主体演化为原告主体的路径显然是畅通的，知情权的主张并未能冲击行政诉讼关于原告资格的理论，所谓挑战利害关系只是一种认识上的误区。

　　

首先，知情权与政府信息并非同一概念。作为一种独立的、法定的权利，知情权与人身权、财产权等丰富了公民基本权利的内涵。而政府信息则是一种客观存在，是知情权的对象和客体。明确这一点是为了说明：判断法律上的利害关系的基准点是知情权，而不是政府信息本身。

　　

其次，公民在申请政府信息公开时不受任何理由上的限制。有学者抽取了十五个国家和地区的样本进行分析，得出在政府信息申请人资格的规定上存在着大致相同标准结论：即任何人都可以提出政府信息公开申请，提出申请时不需要提供任何理由。[8]这种观点也为理论和实务界所普遍接受。对此进行说明的目的是为了强调：公民行使知情权时，其与政府信息之间是否存在利害关系并不影响申请人的主体资格，处于休眠状态的“三需要”在此不能轻易使用。

　　

最后，申请人因为申请程序的存在而当然取得原告资格。前面提到，知情权需要通过积极主张的方式予以实现。从广义来讲，提出获取政府信息的申请、申请行政复议、提起行政诉讼都是积极主张知情权的方式和途径。由于任何公民无论基于何种原因，更不论其与政府信息是否存在利害关系，均有权向行政机关提出申请，在其认为知情权特别是申请公开的权利受到侵犯的情形下，当然可以通过提出行政复议或者行政诉讼继续积极主张救济。申请人因政府信息申请程序而取得的原告主体资格与其他行政程序的申请人并无二致，在此不作赘述。如果否认其行政复议或者行政诉讼的主体资格，一是请求权的保护链条将会断裂而残缺不全，二是由于不能寻求司法救济，知情权对公民而言将因缺乏司法救济的保障而形同虚设。

　　

因此，企图从原告资格方面规制滥用知情权并不可行。诉讼程序对滥用知情权的规制主要应当包括以下两种情形。

　　

一是关于对行政决定的审查。这是指行政机关以滥用知情权为由作出拒绝决定而引发的纠纷，此时的审查相当于复审程序。行政机关以申请人滥用政府信息知情权为由作出拒绝的决定，是政府信息行政案件中的新类型。考虑到法律规范不可能对滥用设定十分明确而直接援引的标准、行政机关对通过此种方式终结申请会有着天然的兴趣、知情权应当受到充分保护而又极易被伤害等因素，司法审查对此应当实行从严的标准。审查的关键就在于认定滥用的事实和理由能否成立，主要应当包括以下内容：认定的事实是否足够清楚；证据是否足够充分；作出判断之前是否充分听取了申请人的申辩；判断存在滥用的理由是否正当、充分；认定构成滥用的推论有无不够周密之处等等。对于以上任何要件的欠缺，行政决定都不应得到支持。随着修订后的行政诉讼法的实施，行政复议机关成为被告也将成为常态，对行政复议决定的审查重点也大致包括以上几个方面。

　　

二是关于司法的自主判断。行政程序之中没有涉及滥用的认定，并不意味着审判程序就不应动用对滥用的规制手段。事实上即使存在滥用的情形，行政程序不作出认定的情形也属正常，因为申请政府信息可能涉及多个行政机关，在申请分散的状态下要求某个行政机关作出滥用的认定存在着操作上障碍，而诉讼则相对集中，也更容易进行综合判断。此时的审查大致分为两个部分，一是对滥用知情权的认定，认定标准与前述相同，在此不作重复。二是对起诉权滥用的认定。这两个部分没有必然的联系，滥用起诉权既可以和滥用知情权重叠使用，也可以单独使用。笔者在此着重分析滥用起诉权的规制问题。

　　

起诉权是为实体权利提供保障的一项请求救济的程序性权利，这一权利的存在是为了保障实体权利的需要，其行使的必要性和正当性是正当程序原则的基本要求，其本身排斥反复提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求。就申请人所提起的诉讼而言，需要从是否缺乏诉的利益、诉讼目的是否正当、是否有悖诚信几个方面进行审查。以上因素既决定了起诉权行使的必要性，也影响着起诉权行使的正当性。

　　

关于诉的利益的判断。诉的利益就是原告存在司法救济的客观需要，没有利益就没有起诉权。提起诉讼是启动审判权的的前提，起诉能否引起审理和判决取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性。当事人提起诉讼的目的是为了维护被具体行政行为侵犯的合法权益，如果明显不存在原告主张的所谓合法权益，原告当然也无权提起诉讼。没有任何诉讼利益或仅仅是为了通过诉讼达到发泄情绪、攻击对方当事人的目的而提起的诉讼将不受保护，审判程序也没有必要对此类所谓起诉行为予以启动。这就要求诉的利益至少在起诉时具备形式上的合法性，当事人对此必须要向法院证明：其欲主张的诉的利益是可能的、确定的、具体的、法律上的正当利益。政府信息之诉源于政府信息公开申请，作为一项服务于实体权利的程序性权利，如果存在知情权滥用的情形，起诉权也就失去了存在的基础和必要。

　　

请求法院裁判的争议必须客观而非主观臆造，不能出于为了诉讼而诉讼的目的人为制造争议，纯属主观上的非理性行为而人为形成的诉讼显然不存在诉的利益。由此可以得出结论：即使不存在滥用知情权的情形，如果原告发动诉讼所追求的并非是政府信息的获得，而是与被告间的一种以诉讼为名的“游戏”，可以认定原告在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的权益。

　　

关于起诉权行使正当性的判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，行政诉讼是保护处于行政权力相对方合法权益的裁判制度，而不是当事人依靠主观臆想、随心所欲发泄对公权力不满情绪的手段和渠道。这一规定要求当事人提起诉讼的目的是为了维护被具体行政行为侵犯的合法权益，如果明显不存在原告主张的所谓合法权益，原告当然也无权提起诉讼。

　　

关于是否有悖诚实信用原则的判断。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《民事诉讼法》第十三条规定，民事诉讼应当遵循诚实信用原则。设立这一原则的目的就是规范当事人诉讼行为的正当性，防止和规制诉权滥用行为。诚实信用原则作为帝王条款，要求一切诉讼当事人在实施诉讼行为、行使诉讼权利时都须遵守伦理道德，诚实守诺，在不损害对方利益和社会利益的前提下追求自己的利益。这一原则从根本上排斥诈欺、骚扰、泄愤、盲目、重复、琐碎性质的起诉。如果原告所提起的诉讼存在理由高度雷同、已经获取所申请政府信息但仍坚持提起诉讼、为发泄不满而提起诉讼等情形，即可认定违背诚实信用原则。

　　

以上三个方面实质上是从不同侧面界定了滥用起诉权的构成，具备任何一种情形均可以不予受理或驳回起诉。

　　

如何防止公民在被认定滥用知情权和诉权之后仍然故意为之？美国法院对此设定了一个制裁方式:涉嫌滥用诉权的原告在提起诉讼之前首先要取得法院的许可。法院在实际制裁前通常会警告原告，如果原告无视法院的警告，就有可能受到实体制裁。[9]为了在保障原告的政府信息知情权与限制权利滥用之间寻求平衡，基于既判力的规定，对于被认定滥用知情权的原告必须设定一个限制反复的约束，原告今后再提起的同前案性质相同的起诉，除非原告能够书面明确说明：申请获取政府信息的权利被无辜拒绝;其所提起诉讼目的正当、合法。否则，法院对其提起的同类诉讼同样视为对诉讼程序的滥用，正如原告提起的本次同类诉讼一样，法院将直接作出不予受理的裁定。我们欣喜的看到，司法实践中已经对此进行了有益的尝试。[10]

　　

 

　　

 

　　

 

　　

 

　　

作者单位：江苏南通bet365手机版下载

　　

文章载于2015年《人民司法·案例》第10期