外来人口犯罪缓刑保证制度的构建与实践

基于外来人口犯罪缓刑适用现状的调查和分析

论文提要：缓刑，作为替代短期自由刑，促进罪犯再社会化的一项重要刑罚措施，正被越来越多地适用。但相较本地人口，外来人口的缓刑适用现状却呈现出适用萎缩、审前调查难度大、脱管现象严重等特点。外来人员生活状态的不确定性和随意性，相应导致了社会管控的弱化，也因此直接影响到了对其是否适用缓刑的综合考量，以及缓刑适用后的现实监管。不平等现状的产生，有外来人口罪犯流动性、不确定性等自然特点的客观影响。但究其根本，还是源于缓刑适用标准的模糊、缓刑执行主体的不明确等制度上的立法缺失。为此，笔者立足完善缓刑考察和监管制度，尝试构建外来人口缓刑保证机制，变缓刑考验期内的“无制约监管”或“弱制约监管”，为“强制约监管”，对于有效实现缓刑的目的，提升刑罚的社会效果具有十分重要的现实意义。全文共9187字。以下正文：

      缓刑，作为替代短期自由刑，促进罪犯再社会化的一项重要刑罚措施，正被越来越多地适用。但在司法实践中，外来人口的缓刑适用率却正在逐渐萎缩，相较本地人口，适用总数和适用比率存在极大差距。外来人员生活状态的不确定性和随意性，导致缓刑适用后的现实监管困难，由此使得人民法院难以对其适用缓刑。随着人口流动性增加和城市化进程的加快，外来人口已经成为一个庞大的特殊群体，其不断增长的犯罪率也成为严峻的社会问题。如何对社会危险性不大、再犯罪可能较小的外来人口罪犯平等、科学地适用缓刑，如何对外来人口缓刑犯实现有力、到位的监管，是目前急待考量和研究的法律课题。

     一、外来人口犯罪缓刑适用和执行现状

     笔者对所在法院2008-2010年间506起刑事案件进行了数据分析，并针对其中315起适用缓刑案件，就缓刑适用率、审前评估、缓刑考察、缓刑犯再犯罪率等项目，将外地人口缓刑适用情况与本地人口进行了逐项比较。调查和分析结果显示，目前城市外来人口在缓刑适用和执行中上存在以下几个重要问题。

     1、对外来人口是否适用缓刑的审前调查难度较本地人口大。

     审前调查是法院决定是否适用缓刑的重要依据。实践中，为落实有效的缓刑执行机构，法院一般采用向被告人户籍地公安机关或社区组织发出审前调查材料的方法，来考察被告人人身危险性。相较本地人口，外地人口流动性大，大多长期离开户籍地且居无定所，因此开展审前评估存在较大难度。司法实践中，频频出现户籍地基层组织以“不了解情况”为由明确拒绝调查或建议不适用缓刑、调查结论过于简单且无相应证据佐证等问题，审前调查意义无法体现。而本地人口审前调查开展相对较为顺利，户籍地公安机关均能迅速、准确地反映被告人状况，并大多均建议适用缓刑，有效组织帮教机构，为缓刑适用提供了有力支撑。

     2、外来人口与本地人口在缓刑适用率上存在较大差距。

     2008年至2010年间，港闸法院共审结刑事案件506件，判处人犯948人，其中非本市户籍罪犯759人，占比80.1%，并且呈持续攀升态势（2008年占74%，2009年81%占，2010年占84%）。三年间，该院共对366名人犯适用缓刑，其中外来人口缓刑犯240名，占比65.6%，本地人口缓刑犯126名，占比34.5%。从每年的数据看，2008年，有114名外来人口适用缓刑，缓刑适用率 为46.8%，有61名本地人口适用缓刑，缓刑适用率为70.2%；2009年，有76名外来人口适用缓刑，缓刑适用率为27.9%，有37名本地人口适用缓刑，缓刑适用率为57%；2010年，有50名外来人口适用缓刑，缓刑适用率为21.4%，有28名本地人口适用缓刑，缓刑适用率为62.3%（见图一）。从以上数据可以看出。在外来人口犯罪率居高不下的情形下，外来人口的缓刑适用人数和适用率持续下降，与本地人口缓刑适用率之间的差距也越来越大，户籍在缓刑适用过程中产生明显影响。图一：港闸法院2008-2010年缓刑适用情况

     3、外来人口缓刑适用后脱管现象较本地人口更为严重。

     为了解外来人口缓刑犯改造情况，笔者通过翻查缓刑执行通知书回执情况，和电话联系缓刑犯两种方式进行了调查。结果显示，法院向缓刑犯户籍地发出的缓刑执行通知书，执行机关接受并发回执行通知书的仅占40%，其余均杳无音讯。笔者电话联系了105名外地人口缓刑犯，其中47%的缓刑犯判后实际居住地与法院确定的矫正地不一致，外出理由包括出嫁、流动打工或已在本地定居；仅有35%的缓刑犯经常性地向考察机构报到，或向法院寄送思想报告，甚至有相当一部分缓刑犯在考验期内从未到矫正机关报到，缓刑刑罚形同虚设。法院与外地缓刑执行机构的联系也较为松散，因地域限制，对缓刑犯的实地回访开展较少。相反，本地人口矫正机关发回执行通知书的占比达96%。电话联系的52名本地人口缓刑犯中，有75%以上均能经常性地向矫正机构报到，或向法院寄送思想报告，法院与本地矫正机构的联系也更为紧密，缓刑适用效果较好。根据原《刑法》的规定，对于犯罪分子是否适用缓刑的绝对否定性条件仅为“累犯”，《刑法》修正案（八）出台后，增加了“犯罪集团的首要分子”一项，除此之外，只要满足相关条件，就可以适用缓刑，因此，理论上来说，户籍地并非法定的缓刑适用必要条件，同时户籍地也不同于犯罪类型、情节、悔罪表现等与社会危险性相关的因素，不应成为缓刑适用中的明显界线。但调查结果却显示：外来人口与本地人口的缓刑适用存在明显的不均衡现象，其缓刑执行中的突出问题也直接影响到了缓刑的适用，户籍直接导致了不同群体缓刑适用上的不平等和不和谐。

     二、外来人口缓刑适用存在弊端的原因分析

     不平等现状的产生，有外来人口罪犯流动性、不确定性等自然特点的客观影响。但究其根本，还是源于缓刑制度上的立法缺失。

    （一）缓刑适用标准的模糊影响了法官的直观判断

    修正案（八）出台前，原《刑法》对于缓刑适用的实质要件为“根据犯罪情节和悔罪表现，确实不致再危害社会”，从其表述看，并非可操作的具体“标准”，而是一项对可能性的预测或推定。除累犯和犯罪集团首要分子外，现行法律规定对何种情形不应或减少适用缓刑没有作出具体解释，因此，缓刑适用过程直接依靠法官的“自由心证”，法官的直观认知对能否适用缓刑起到决定性作用。笔者就外来人口犯罪问题向全院60名法官进行了问卷调查。从调查情况看，站在法官认知的角度，外来人口在缓刑适用上成为“弱势群体”。在“对符合法定条件的外来人口被告人考虑不适用缓刑的依据”这一调查项中，选择“外来人口文化程度低，自控能力差，人身危险性大”的占60%，选择“人口流动性大，管理困难的”占95%，选择“无法开展有效的审前调查，无从判断社会危险性”的占100%。可见，受社会形势和实践经验的影响，法官对外来人口存在一定的主观偏向，特别是经济发达地区的法官，对来自经济欠发达地区的人口，存在“素质差”、“有犯罪倾向”、“屡教不改”等偏激认识，对外来人口“人身危险性”的顾虑也明显大于本地人口，这样的主观认知严重影响到了外来人口的缓刑适用。再加上司法实践中，外来人口审前调查的操作困难，也助长了法官的“慎用”缓刑，从而引发了外来人口缓刑适用中的不平等与不公正局面。

     （二）缓刑执行主体的不明确导致缓刑适用困难

      2003年起，最高院、最高检、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》），在全国推开社区矫正工作。经历试点和推广，以司法行政机关为责任主体的社区矫正工作，成为缓刑等非监禁刑的刑罚执行方式。尽管如此，实践中仍存在缓刑执行主体不明确的问题，相应增加了法官适用缓刑中的“后顾之忧”。

      1、缓刑考察主体间责任不明。《刑法》规定“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”。但《通知》中的表述发生了改变，要求“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序”。其后，司法部下发《司法行政机关社区矫正暂行办法》（以下简称《暂行办法》），使用了“会同公安机关”的说法，虽然未改变司法行政机关的辅助地位，但明确了其考察和监督的职责，相应增加了司法行政机关的责任。在2009年两院两部再次下发的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中，则表述为“司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施”。缓刑执行主体逐步发生变化，但公安机关与司法行政机关之间的监管职责如何分配却始终未能明确。由于社区矫正工作制度化、规范化发展的不平衡，各地公安机关和司法行政机关之间对缓刑犯监督、考察工作的分配模式也不尽相同，相互之间的衔接紧密程度也不相同，因此在缓刑审前评估和执行中的相互推诿时有发生，增加了缓刑适用的困难。

      2、缓刑监管权归属地不明。《暂行办法》中明确规定“社区服刑人员，由其居住地司法所接受；户籍所在地与居住地不一致的，户籍所在地司法所应当协助、配合居住地司法所开展矫正工作”。但各省市出台的社区矫正相关规定，却并没有完全按照《暂行办法》，如广东省《关于实施社区矫正试点工作的通知》中明确“社区矫正适用于具有广东省户口并长期居住在我省试点地区的五类人员”、江苏省《社区矫正试点工作实施意见》中规定“人民法院对判处有期徒刑或拘役并宣告缓刑的罪犯，应当将执行通知书送达其户籍所在地（户籍所在地与经常居住地不一致的，以经常居住地为准）”。在各地的规定中，出现户籍地、固定居住地、经常居住地等多种表述，各地理解难以一致。对缓刑监管权归属地规定不一，直接引发了外来人口缓刑犯监管机构的难以确定，或法院确定缓刑执行机构后遭到明确拒绝的现象。

       三、设立外来人口犯罪缓刑保证制度的构想

      （一）缓刑保证制度的实质和基本思路

      缓刑保证制度是指人民法院对依法可以适用缓刑的被告人决定适用缓刑前，要求其缴纳缓刑保证金或提供保证人，以有效监督其遵守缓刑考验期相关规定。笔者认为，缓刑保证制度的实质，是为实现对缓刑犯有力监管和约束，确保缓刑考验有效实施的制度，其性质不同于罚金、没收财产等刑罚，并不当然地成为一种财产处罚，而只是产生一种处罚的可能性。其根本目的，就在于以经济负担或责任人监督，增加对缓刑犯的约束和管控，变缓刑考验期内的“无制约监管”或“弱制约监管”，为“强制约监管”，促使缓刑犯接受改造，重新回归社会。因此，这项制度是对缓刑考察进行补充的监管措施，为缓刑监督注入了新的内容。由于当前社区矫正立法正处于不断完善过程中，公安机关与社区组织、户籍地机构与经常居住地机构间的矫正职能不清，使得外来人口这一特殊群体的“脱管”和“失控”问题更为突出。因此，笔者选择这一特殊群体作为试点人群，尝试构建缓刑保证制度，其基本思路秉持“以约束被告人认真遵守缓刑监管规定”的根本原则，凸显保证作用，而弱化其惩罚功能。

      （二）设立外来人口犯罪缓刑保证制度的正当性与必要性

      1、实行缓刑保证，是平等适用缓刑的需要。《刑法》修正案（八）对缓刑适用条件进行了修改，增加了“没有再犯罪的危险”和“宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响”两个条件。尽管较原来的“确实不致再危害社会”稍具体，但仍不能解决条件的原则性和模糊性问题。在法条表述上，对于符合四项条件的被告人，也依然是“可以”宣告缓刑。因此，在司法实践中，是否宣告缓刑仍属法官的自由裁量权，依靠法官的直觉预测，来评估犯罪人的社会危险性或再犯罪可能的做法，也将延续。客观来说，相较有可靠监管机构的犯罪分子，其再犯罪的危险相对较小。站在法官评估的立场，外来人口的高流动性和弱管控性无疑会成为一项重要的顾虑，“减少社会危险”的考量也会相应降低外来人口的缓刑适用率。由于居住状态的不同，而导致不能宣告缓刑，有违法律适用的平等原则。实行缓刑保证制度，增加了对缓刑犯现实的约束，从某种程度上说，是将对缓刑犯的监管权部分掌握在法院，也增加了法官对缓刑犯“无再犯罪危险”的信心，无形中也扫除了外来人口适用缓刑的地域障碍，给了其平等适用缓刑的机会。

     2、实行缓刑保证，是依法实行社区矫正的内在要求。从法律规定看，对缓刑犯进行监管，是缓刑执行机关的法定义务，而不是缓刑适用的法定要件。以无固定监管机关为理由，考虑不适用缓刑，确实缺乏法律依据。但缓刑适用后，罪犯“放任自流”，无人监管，也是不得不正视的现实。《刑法》修正案（八）的出台缓解了这一矛盾。修正案（八）中规定“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”，从而明确了社区矫正作为缓刑执行方法的法律地位。能否实行社区矫正，与能否遵守缓刑考验期内相关规定同等重要。因此，确保缓刑犯得到有效的社区矫正，应成为法院适用缓刑中的重要考量因素，这是其一。其二，修正案中增加了“宣告缓刑应对所居住社区没有重大不良影响”这一条件，也相应增加了社区评价的考虑权重。客观上，有效的社区矫正是降低“不良影响”的重要保证，因此，在缓刑适用中，如果对社区矫正的可靠性不加考虑，也不符合“没有重大影响”这一要求的立法本意。通过实行缓刑保证，法官可以督促外地缓刑犯主动接受相关矫正机关的监督，定期汇报行踪。在保证期间内，执行法院可以密切关注到缓刑犯的矫正情况，并协助矫正机关做好监管工作，从而增加了法院与社区矫正机关之间的联系，构建起法院、矫正机关联动监管、保证人监督、缓刑犯自律的全方位、多层次新型缓刑矫正体系。

      3、实行缓刑保证，有较为成熟的立法可供借鉴。设立和实行缓刑保证金制度，既有外国立法可借鉴，又有我国的相关法律法规可参照。就比较法而言，许多国家施行的善行保证制度，与缓刑保证性质最为接近。善行保证要求被处分人交纳一定数额的金钱、有价证券或者是实物，作为将来不再实施犯罪行为的保证，如果被处分人违反了自己的善行保证，其所交纳的保证金或实物将被收归国有。善行保证在一定的条件下保留了被处分人经济利益受到剥夺的可能性,以经济压力来督促被处分人改过自新和安分守法。如《意大利刑法典》第 237—239 条规定：“善行保证金的数额不少于 103 欧元并且不超过 2065 欧元，也可以通过抵押或者连带担保的方式提供保证，以取代上述钱款存储。其持续期不得少于 1 年，也不得多于 5 年。如果法官决定对行为人实施善行保证金，而该人不存储或者不提供上述保证，法官应将交纳善行保证金变更为监视自由。如果被科处人在保安处分执行期间未实施重罪或者依法应当判处拘役的违警罪，应退还被存储的钱款或者撤销抵押；在相反的情况下，应将交纳的钱款划归存款收款处。” 在我国现行的法律法规中，最为类似的就是取保候审制度。取保候审制度以“确保被取保人不逃避、不妨碍刑事诉讼活动”为目的和原则，与缓刑保证“确保被告人认真遵守缓刑监管规定”的基本意图相类似，其性质均为约束被保证人行为的防范手段，而非惩罚手段。国外的相关立法和我国的取保候审制度已实行多年，制度构建相对成熟，因此，完全可以从中借鉴和吸收有关保证金制度中有价值的东西，为缓刑保证金制度的设立提供有益的经验。

     （三）制度构建

    1、适用对象在制度设计上，笔者将适用对象界定为：符合缓刑适用法定条件的非本市户籍被告人。这一标准出于两项考量：

   （1）对符合缓刑适用法定条件的严格把握。即被判处拘役、三年以下有期徒刑，并同时符合犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险、宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响的条件。对于不符合缓刑适用条件的，不予考虑。

  （2）适用标准的统一性。制度设计基本定位是将缓刑保证作为缓刑执行中的附随义务和监管手段。由于异地户籍中存在诸多情形，依据被告人的居留状态来确定其是否具备监管条件，仍有很大的不确定性。在没有明确标准的情况下，依靠法官的预判，对外来人口缓刑犯区别适用保证制度，也存在随意性，易产生新的不平等。因此，笔者将外来人口缓刑犯作为群体，统一适用保证制度，即凡是非本地户籍的被告人，适用缓刑时均应同时采用缓刑保证制度。

    2、保证规则的告知和同意对被告人符合条件的，应报经法院院长审批适用缓刑保证制度。在判决宣告前，向被告人发出《缓刑保证规则告知书》，明确告知其保证的条件、方式、内容和法律后果。此间，有必要做好制度的说明和解释工作，阐明缓刑保证的目的及相关流程，避免当事人误解。被告人认可适用缓刑保证的，应签署《书面同意书》。

    3、保证方式缓刑保证采用保证金和保证人两种形式，被告人可根据自身经济状况自行选择。  （1）保证金 ——数额的确定：保证金的起点数额为1000元。对经济犯罪、侵财型犯罪，在1000元以上犯罪数额两倍以下收取；对其它案件，根据具体情况确定，上限不超过50000元。保证金的数额，应综合考量被告人的犯罪情节、悔罪表现、经济状况、缓刑考验期限等因素合理确定。对于在取保候审时已交纳保证金的，可不再另行交纳，或根据案情在取保候审保证金基础上相应增加，应由被告人签署将保证金转为缓刑保证金的书面同意，并在判决生效后转至法院。 ——收取及管理：收取保证金，应开具专项收据，并开设专门账户交财政统一管理。

   （2）保证人 ——保证人资格：与本案无牵连；有能力履行保证义务；享有政治权利，人身自由未受到限制；在本市范围内有固定的住处和收入。鉴于对异地户籍被告人进行保证的特殊性，应特别要求保证人为本地常住人口。 ——保证人义务：监督被保证人遵守缓刑考验期的各项规定，发现被保证人可能或已经违反相关规定的，应当及时向执行法院报告。执行法院定期向保证人发送《缓刑考察情况调查表》，保证人应如实反映缓刑犯改造情况。 ——保证人的撤销：缓刑保证期间，缓刑犯不接受保证人的监督，继续实施违法违规行为的，或是保证人丧失保证资质，无法继续承担保证责任，保证人有权申请撤销保证，经执行法院审查，确属理由充分的应予准许。执行法院在保证期内发现保证人不履行监督义务，情节严重的，应予以警示，仍不履行的，可决定撤销保证人。缓刑保证撤销后，如缓刑犯仍不具备监管条件，应要求其提供新的保证人或提交保证金。

     4、缓刑保证的执行缓刑保证的期限与缓刑考验期相同，在保证期内，缓刑犯除应遵守缓刑考验期的相关法律规定外，还应履行定期报告义务，即每月向执行法院书面汇报具体行踪和改造情况。与此同时，法院应借助缓刑保证的积极效果，全面加强与社区矫正机构的沟通，定期向矫正机构寄送《缓刑考察情况调查表》，并有针对性地向缓刑犯经常居住地的社区组织或所在单位了解其改造情况，对缓刑犯改造表现及时进行风险评估，随时掌握其动态，并适时采取监管令、社区服务令、训诫、发出司法建议等非刑罚处罚手段，配合矫正机构对缓刑犯实施有效监管和教育改造。缓刑保证期满后，应根据缓刑犯的具体表现作出相应处理：（1）缓刑犯在缓刑考验期内遵守相关法律规定，无违规违法行为，表现良好，并认真履行定期报告义务的，在缓刑执行机关宣布缓刑考验期结束时，可由执行机关出具《缓刑考验期表现综合评定意见书》证明其表现良好，经承办法官审核无误后，向缓刑犯退回保证金，或解除保证人的保证义务。（2）缓刑犯在缓刑考验期内有违法乱纪行为的，应部分或全部没收保证金。缓刑犯在考验期内犯新罪或发现漏罪，或者违反法律、行政法规和相关监管规定，情节严重被撤销缓刑、执行原判刑罚的，应全部没收保证金；缓刑犯违反相关规定，或不履行定期报告义务，严重脱离监管的，应酌情没收部分保证金。没收或部分没收保证金，应向当事人出具《不予发还保证金决定书》。不予发还的保证金应全额上缴国库，纳入审计监督范围，实行收支两条线。（3）保证人未履行保证义务的，应承担保证责任。保证人发现被保证人有违法违规行为未及时报告，引发严重后果的，应给予罚款等处罚；如果保证人明知被保证人在缓刑考验期内违反规定或犯新罪，却故意包庇或协助其逃匿的，应追究其相关刑事责任。

       四、外来人口犯罪缓刑保证制度的实践检验

       2011年起，笔者所在法院开始推行外来人口犯罪缓刑保证制度。全年，该院对76名外来人口罪犯采用缓刑保证制度（5名未成年罪犯未采用）。适用过程中，法院每案均向缓刑犯发放调查问卷，并就缓刑执行情况进行了走访和电话调查。笔者发现，缓刑保证制度的实施在督促缓刑犯严格遵守相关规定，积极改造上显示出明显成效，但仍存在亟待解决的问题。

    （一）积极成效 1、提升了外来人口缓刑适用率，实现缓刑平等适用。2011年，该院共对81名外来人口适用缓刑，缓刑适用率为30%，较2010年同期上升9个百分点，历年来首次高于本地人口缓刑适用率24.5%。缓刑适用率的上升，反映出缓刑保证制度部分化解了外来人口犯罪缓刑适用中的困境，使得符合缓刑适用条件的外地人口，能与本地人平等地尽可能适用缓刑。 2、实现对外来人口缓刑犯动向的有力监管，提升了改造效果。该院建立起《缓刑犯改造档案》，详细记录缓刑犯改造情况，76名外来人口缓刑犯中，主动或经提醒能定期向法院寄送思想汇报的达100%，自觉遵守缓刑考验期规定、定期向矫正机关报到的达76.4%，缓刑考验期内均无严重违规或再犯罪现象发生。 3、促进了缓刑矫正体系的健全。针对采用缓刑保证制度的罪犯，除督促缓刑犯寄送思想汇报外，每季度向所在单位或经常居住地基层组织、矫正机构寄送《缓刑考察情况调查表》，对不自觉履行缓刑保证期间内相关义务的，增加寄送频率，并采用电话调查或回访的方式加大跟踪监督。通过这一制度，充分发挥出人民法院在缓刑犯监管中的协助和配合作用，一方面增加了法院对外来人口适用缓刑的信心，另一方面也改变了过去法院一判了之，对缓刑犯动向无暇关心，与矫正机构缺乏联系的情况，从而实现了对缓刑犯的多方监管和有力监督。      

     （二）存在问题

     1、由于缺乏明文法律规定，缓刑保证制度遭到一定质疑。在76名适用缓刑保证的外来人口罪犯中，52人因采用取保候审保证金直接转为缓刑保证金或延请保证人的方式，或经济能力较好，对缓刑保证制度不持异议；24人因被采取逮捕等强制措施，需另行交纳保证金或提供保证人的，或保证金额高于取保候审保证金额，需补交部分的，对制度提出异议，主要理由是经济困难，无力缴纳保证金或居住条件限制，无法提供合适的保证人，但经承办法官对保证制度意图作出解释后，均表示接受并适用了保证制度。实践中，遭遇3例个案，3名外来人口被告人明确表示不同意采用缓刑保证制度，且均存在流动性大、户籍地和居住地矫正机关均明确表示拒绝接受的情形，法官在综合考量后，未适用缓刑。由于没有法律明文规定，缓刑保证制度在操作上需增加释明环节。在制度实践中，由于被告人急欲适用缓刑，因此明确拒绝适用缓刑保证制度的实例较少。但若将该制度在缓刑适用中普遍推广，拒绝采用缓刑保证并难以适用缓刑的个例必将频现，从客观现象上看，缓刑保证成为缓刑适用的必要条件，易引发“以钱买刑”的质疑。 2、适用规则粗糙，操作中随意性较大。在保证金数额的确定上，仅有起点额和上限的规定，具体数额由法官根据多种因素综合考量，较为随意。从实践看，为给缓刑犯形成现实压力，承办法官较多地考虑了罪犯经济能力，在采用缓刑保证金的68人中，1000-5000元以下的占36%，5000-10000元以下的占63.97%，10000元以上的仅2例，缓刑犯及其家属就保证金数额“讨价还价”的现象也时有发生，损害了制度的严肃性。 3、保证人模式未能有效应用。保证人这一方式主要是针对经济条件困难，无力提供保证金的外来人口特别设置的，既缓解其经济压力，又实现对其有效监管。但由于外来人口居住条件的特殊性，难以提供本市常住人口为保证人，本地人员也不愿意承担为其保证的风险。实践中，仅试行8例保证人方式，占比极小。

     （三）立法建议

      适用缓刑的目的，在于最大限度地实现对犯罪分子的教育和改造，促使其有效回归社会。实践证明，设立缓刑保证制度对于有效实现缓刑的目的，提升刑罚的社会效果具有十分重要的现实意义。在缓刑执行中实施有效监管的需求，不仅仅存在于外来人口群体，同样也存在于本地人口群体。因此，为了实现缓刑制度的平等、科学适用，确保缓刑保证制度朝健康、有序的方向发展，笔者建议：相关司法机关应调研论证缓刑保证制度的可行性和必要性，尽早开展试点工作，出台相关司法解释，明确缓刑保证的合法性，规定缓刑保证的适用条件、审批和执行程序、相关权利义务并赋予司法机关相关处罚权力，建立起制度化、规范化的缓刑保证制度体系。

     参考书目：

 1、敦宁，张静：《缓刑制度新探》，载《铁道警官高等专科学报》2011年第3期76-82页    2、钟心廉：《建立缓刑担保制度的若干设想》，载《现代法学》1996年第1期100-102页

3、褚维姝：《上海市外来人口缓刑适用现状考察》，载《法治论丛》2009年第2期76-84页 4、于阳、刘晓梅：《完善我国社区矫正风险评估体系的思考》，载《江苏警官学院学报》2011年第2期118-123页

5、杨凤宁：《完善我国缓刑裁量权的思考》，载《学术论坛》2003年第4期54-57页